«Не пора ли вспомнить, для чего был учреждён ЕС и какие цели перед собой ставили отцы-основатели» — часто восклицают критики Европейского союза, утверждая, что получившийся «бюрократический монстр» максимально далеко отошёл от глобальных установок, заложенных в фундамент послевоенного европейского объединения.
Впрочем, цели европейского объединения некоторые граждане часто путают со своими желаниями или неоправдавшимися ожиданиями. Для кого-то идея единой Европы сводится к безвизовому передвижению и возможности уехать на заработки в страну побогаче.
Кто-то вообще путает Европейский союз с Советским и считает, что целью объединения было построение мифического пространства, где каждому достаётся «по потребностям», а требуется «по способностям». Некоторые громко сетуют, что ЕС не обеспечивает цель «ограничения миграции» или «защиты семейных ценностей». Предполагая, что такие цели где-то были прописаны.
Мы решили изучить главные документы, на фундаменте которых десятилетиями строился нынешний Европейский союз, и выделить в них те самые цели «отцов-основателей», чтобы каждый читатель смог подготовленным участвовать в дискуссиях о том, насколько сегодняшнее состояние ЕС соответствует или не соответствует основным декларациям прошлых лет.
Первое послевоенное объединение
Формально всё начиналось с экономики. Первым большим камнем, заложенным в основание будущего ЕС, стало создание организации с довольно утилитарным названием: Европейское объединение угля и стали (ЕОУС).
По сути, это и было объединение каменноугольной, железорудной и металлургической промышленности Франции, ФРГ, Италии, Бельгии, Нидерландов и Люксембурга.
Важно было то, что этот союз основывался на принципе наднациональности. Такой принцип позволял организации принимать решения, обязательные для государств-членов, путём передачи части национальных полномочий на более высокий уровень. Был создан высший орган из назначенных представителей государств-членов, и эти представители должны были принимать решения в общих интересах.
Предшествовала созданию ЕОУС так называемая декларация Шумана, в тексте которой сразу задаётся вектор движения к европейскому единству: «Европа не будет создана сразу или по единому плану. Она будет построена посредством конкретных достижений, которые сначала создадут фактическую солидарность».
Объединение было призвано «немедленно обеспечить создание общих основ экономического развития в качестве первого шага к федерации Европы».
По замыслу создателей, оно должно было изменить «судьбы тех регионов, которые долгое время были заняты производством боеприпасов, жертвами которых они постоянно становились».
Очень важный момент в декларации: «Установленная таким образом солидарность в производстве ясно покажет, что любая война между Францией и Германией становится не просто немыслимой, но и материально невозможной».
Первое послевоенное объединение, несмотря на узко экономический характер, ставило важную глобальную цель — мир в Европе.
Это мы сейчас не представляем себе, что Германия нападает на Францию, чтобы получить назад Эльзас с Лотарингией, а на Чехию, для контроля над Судетами. Или, скажем, что Польша, бряцая оружием, потребует от Литвы отдать Вильнюс, а Венгрия введёт войска в Румынию, чтобы снова получить Северную Трансильванию. Но вскоре после двух страшнейших войн европейцы очень даже представляли самые разные территориальные конфликты.
Эти опасения нашли отражение в ещё одном абзаце декларации: «Таким образом, просто и быстро будет реализовано то слияние интересов, которое необходимо для создания общей экономической системы; это может стать закваской, из которой вырастет более широкое и глубокое сообщество между странами, долгое время противостоявшими друг другу кровопролитными разногласиями».
В 1951 году при подписании Парижского договора, создавшего ЕОУС, была провозглашена ещё одна, так называемая Европейская декларация (она же Хартия Сообщества) — совместное заявление, сделанное министрами иностранных дел шести европейских стран, создавших это объединение.
Декларация гласила: «Подписанием настоящего Договора участвующие стороны подтверждают свою решимость создать первую наднациональную институцию и тем самым закладывают подлинный фундамент организованной Европы. Эта Европа остаётся открытой для всех европейских стран, обладающих свободой выбора. Мы искренне надеемся, что другие страны присоединятся к нашим общим усилиям».
В преамбуле Парижского договора о создании ЕОУС снова говорилось о необходимости сохранения мира, как одной из основополагающих целей объединения. В частности, выражалась убеждённость в том, что «вклад организованной и живой Европы в цивилизацию является необходимым условием поддержания мирных отношений».
И буквально абзацем ниже снова о мире: «Стремясь посредством расширения своих базовых производств способствовать повышению уровня жизни и делу мира».
И, наконец, заключительное положение вводной части договора: «Решив заменить вековые соперничества слиянием их основных интересов, заложить через создание экономического сообщества первые основы более широкой и глубокой общности между народами, долгое время противостоявшими друг другу в кровавых разделениях, и создать основы институтов, способных направлять отныне их общую судьбу».
Лишь следом за неоднократными упоминаниями необходимости поддержания мира декларируются прочие глобальные цели: экономический рост в странах-участницах, развитие занятости, повышение уровня жизни, наиболее рациональное распределение производства при максимально высоком уровне производительности.
От угля и стали к общему экономическому единству
Поворотным моментом в истории европейской интеграции считается конференция в итальянской Мессине, состоявшаяся в 1955 году. Там собрались всё те же зачинатели объединения Европы — представители шести стран-членов ЕОУС.
Предшествовал Мессинской конференции провал попытки европейского объединения на оборонительной почве. Договор о создании Европейского оборонного сообщества (ЕОС) был подписан в 1952 году, но в силу существенных разногласий было очевидно, что он не будет ратифицирован парламентами всех участников.
ЕОС был признан мертворождённым, а заодно похоронил и первую инициативу создания Европейского политического сообщества. Снова возобладала идея, что лучший путь ко всем прочим видам интеграции — через экономику.
На конференции в Италии шестёрка европейских стран, сочтя угольно-стальной союз эффективным, предложила дальнейшую экономическую интеграцию. И в первую очередь участники саммита рассмотрели так называемый «Меморандум Бенилюкса» — документ, составленный тремя странами — Бельгией, Нидерландами и Люксембургом.
Меморандум призывал к объединению, «чтобы сохранить за Европой то место, которое она занимает в мире, вернуть ей влияние и авторитет, а также обеспечить постоянный рост уровня жизни её населения».
В документе страны-подписанты предложили создать Экономическое сообщество на основе общего рынка и единого подхода к транспортной и энергетической инфраструктуре.
Создание общего рынка должно сопровождаться постепенным снижением торговых ограничений и таможенных пошлин. Помимо регулирования экономической сферы, меморандум предлагал объединение в социальной и финансовой сферах. Кроме того, было предложено создание совместного общеевропейского органа.
В итоговом документе Мессинской конференции говорилось, что страны-участники намерены продолжить создание объединённой Европы, развивая общие институты, сближая национальные экономики, работая над созданием общего рынка и единой социальной политики. Также в декларации почти дословно повторялась цель из «Меморандума Бенилюкса» про влияние, авторитет и непрерывный рост уровня жизни.
По итогам Мессинской конференции бельгийскому политику Полю-Анри Спааку поручили возглавить группу для оценки того, какой варианты больше подходит Европе: интеграция отдельных отраслей промышленности или поэтапное создание общего европейского рынка.
Доклад Спаака объёмом в 114 страниц был представлен в 1956 году. В нём прозвучала идея поэтапно устранить торговые барьеры и таким образом объединить экономики европейских стран. Первой целью ставилось создание таможенного союза.
Этот доклад и состоявшаяся вскоре Межправительственная конференция в замке Валь-Дюшес привели в конечном итоге к заключению Римского договора в 1957 году и созданию Европейского экономического сообщества и Евратома.
Экономический предшественник Евросоюза
Римский договор об учреждении Европейского экономического сообщества (ЕЭС) был подписан 25 марта 1957 года Бельгией, Францией, Италией, Люксембургом, Нидерландами и ФРГ. Договор предусматривал постепенное снижение таможенных пошлин и создание таможенного союза, выработку единой сельскохозяйственной политики, единой транспортной политики, создание Европейского социального фонда. Документ также предлагал создать общий рынок товаров, рабочей силы, услуг и капитала для всех государств-членов.
Первоначальная цель ЕЭС заключалась в объединении экономик и создании общего рынка шести стран-учредителей, включая общий рынок и таможенный союз между шестью странами-учредителями.
Преамбула Римского договора заявляла главной целью стран-основательниц «постоянное улучшение условий жизни и занятости своих народов». Там же были прописаны следующие глобальные цели:
- заложить основы всё более тесного союза между народами Европы;
- обеспечить экономический и социальный прогресс своих стран, устраняя барьеры, разделяющие Европу;
- согласовать действия для обеспечения стабильного роста, равновесия в обмене и добросовестной конкуренции;
- обеспечить гармоничное развитие национальных экономик, сокращая разрыв между различными регионами и отставание наименее развитых;
- через объединение ресурсов укрепить гарантии мира и свободы.
С Яундских конвенций 1963 года, заключённых с африканскими странами, у членов ЕЭС появилась активная совместная внешняя политика, а к 1968 году в общих чертах сформировался общий рынок и заработал таможенный союз.
В 1973 году союз впервые расширился – к нему присоединились Великобритания, Дания и Ирландия. Спустя восемь лет в ЕЭС вошла Греция, а в 1986 году — Испания и Португалия.
Череда экономических кризисов и политических разногласий в Европе закончилась принятием в 1986 году Единого европейского акта (ЕЕА) — первого серьёзного пересмотра Римского договора.
Акт декларировал необходимость создания внутреннего европейского рынка к 31 декабря 1992 года, а также формулировал принципы европейского политического сотрудничества.
В центре внимания тогда были проблема безработицы и необходимость стимулирования роста занятости в Европе.
Рождение современного Европейского союза
И вот мы подошли к основанию того наднационального объединения, в котором живём в настоящее время. Заключённый в 1992 году Маастрихтский договор стал основополагающим документом для образования Европейского Союза.
Этот документ знаменовал новый этап европейской интеграции, введя положения о едином европейском гражданстве, возможном введении единой валюты и (хоть и с меньшей определённостью) о единой внешней политике и параметрах безопасности. Кроме того, изменились некоторые регламенты и процедуры принятия общеевропейских решений.
Преамбула Маастрихтского договора напоминала «об историческом значении окончания разделения европейского континента и о необходимости заложить прочные основы для архитектуры будущей Европы».
Были скорректированы глобальные цели, ради которых страны-участницы создавали обновлённое европейское объединение.
Более подробно эти цели изложены во второй статье первого раздела Маастрихтского договора:
- содействовать сбалансированному и устойчивому экономическому и социальному прогрессу, в частности, путём создания пространства без внутренних границ, укрепления экономической и социальной сплочённости и установления экономического и валютного союза;
- утверждать свою идентичность на международной арене через общую внешнюю политики и политику безопасности, включая в перспективе определение общей оборонной политики, которая со временем может привести к общей обороне;
- укреплять защиту прав и интересов граждан государств-членов путём введения гражданства Союза;
- развивать тесное сотрудничество в области правосудия и внутренних дел;
- в полной мере сохранять acquis communautaire (совокупность законов, правовых актов и судебных решений ЕС) и развивать его для обеспечения эффективности механизмов и институтов Сообщества.
Дальнейшее развитие идей и институтов ЕС
Через семь лет после судьбоносного Маастрихта вступил в силу Амстердамский договор. К тому моменту членами ЕС были уже 15 стран — в 1995 году к союзу присоединились Австрия, Финляндия и Швеция. Новое соглашение вносило существенные изменения и дополнения к предыдущим и в основном касалось внедрения новых и реструктуризации действующих общеевропейских институтов.
Кроме того, в тексте договора были расширены и скорректированы и глобальные цели европейского объединения, в частности, такой вид приобрело одно из вводных положений статьи A:
«Настоящий договор знаменует собой новый этап в процессе создания всё более тесного союза между народами Европы, в котором решения принимаются с максимально возможным соблюдением принципа открытости и как можно ближе к гражданам».
К цели содействия всяческому прогрессу и формированию единого внутреннего рынка была добавлена защита окружающей среды. Формулировка об обеспечении свободного передвижения внутри ЕС обрела такую форму: «Облегчить свободное передвижение лиц, одновременно обеспечивая защиту и безопасность своих народов, путём создания пространства свободы, безопасности и правосудия».
Кстати, именно со вступлением в силу положений Амстердамского договора действовавшие прежде Шенгенские соглашения об упрощении паспортно-визового контроля были включены в правовую систему ЕС и стали неотъемлемой частью общеевропейского законодательства.
И, наконец, обратимся к последнему крупному договору ЕС — Лиссабонскому. Это соглашение было подписано уже после «большого расширения» 2004 года, когда членами ЕС стали сразу десять европейских стран, включая Латвию.
Лиссабонский договор не следует рассматривать как самостоятельный и принципиально новый текст, так что новых глобальных целей или серьёзной корректировки старых он не заявил. Но, вместе с различными нововведениями в процедуры и состав органов представительства и управления ЕС, новый договор придал юридически обязательную силу «Хартии Европейского союза об основных правах», провозглашённой в 2000 году.
Хартия закрепляет в законодательстве ЕС важнейшие политические, социальные и экономические права граждан и жителей Европейского союза. В преамбуле этого, крайне важного для жителей стран союза документа сказано:
«Сознавая своё духовное и моральное достояние, Европейский Союз основывается на неделимых и всеобщих ценностях — достоинстве человека, свободе, равенстве и солидарности; он опирается на принципы демократии и правового государства. Он ставит человека во главу угла своей деятельности, учреждая гражданство Европейского Союза и создавая пространство свободы, безопасности и правосудия».
Описанию неотъемлемых прав европейцев предшествует и заявление о стремлении ЕС «содействовать сбалансированному и устойчивому развитию и обеспечению свободного передвижения лиц, товаров, услуг и капиталов, а также свободу учреждения субъектов предпринимательской деятельности».
Попробуем собрать цели воедино
А теперь возьмём все вышеперечисленные глобальные цели различных этапов европейского объединения и уберём «дубликаты».
- Создать общие основы экономического развития Европы вместо производства боеприпасов для войн друг с другом;
- Сделать войну в пределах европейского объединения немыслимой и невозможной;
- Укрепить посредством объединения ресурсов гарантии мира и свободы в будущем;
- Способствовать экономическому росту в странах-участницах союза, развитию занятости, рациональному распределению производства;
- Зафиксировать окончание разделения европейского континента;
- Ввести единое европейское гражданство;
- Облегчить свободное передвижение лиц путём создания пространства свободы, безопасности и правосудия, и создать пространство без внутренних границ;
- Сохранить за Европой важное место в мире, вернуть ей влияние и авторитет;
- Обеспечить экономический и социальный прогресс своих стран;
- Обеспечить постоянный рост уровня жизни населения европейских стран;
- Интегрировать экономики европейских стран путём постепенного устранения торговых барьеров;
- Создать общий рынок товаров, рабочей силы, услуг и капитала для всех государств — членов;
— Обеспечить свободное движение товаров, услуг и капиталов, а также свободу учреждения субъектов предпринимательской деятельности;
- Обеспечить равновесие в обмене и добросовестную конкуренцию;
- Осуществлять общую внешнюю политику и политику безопасности, двигаясь в сторону общей обороны;
- Развивать сотрудничество в области правосудия и внутренних дел;
- Создать наднациональное объединение, в котором решения принимаются с максимально возможным соблюдением принципа открытости и как можно ближе к гражданам.
Не только евроскептики, но и еврооптимисты без труда найдут в получившемся списке те цели, которые, увы, в настоящее время нельзя считать достигнутыми. А какие-то пункты можно счесть дискуссионными.
Мало кто спорит с тем, что в Евросоюзе не всё в порядке, и задумывалось всё гораздо оптимистичней, чем пока выходит. Впрочем, политической истории Европы как минимум двадцать пять веков, а движение к настоящему единству началось менее ста лет назад.
Понятно, что большинство читателей как минимум грустно усмехнется, над задачей «обеспечения постоянного роста уровня жизни». Хотя взгляд из 1950-х на сегодняшний среднеевропейский уровень жизни был бы менее критичным.
Но одну из перечисленных задач создания объединённой Европы нам всем точно хотелось бы считать окончательно выполненной: «Сделать войну в пределах ЕС немыслимой и невозможной».
