Считается, что Украина и Молдова стали ближе к вступлению в ЕС, когда в начале июля государства — члены Евросоюза согласились перейти к открытию следующего переговорного этапа. Тогда Венгрия перестала блокировать шестой переговорный кластер — «Внешние связи». Впрочем, менее чем через две недели та же Венгрия не позволила одобрить запросы Украины и Молдовы о представлении позиции блока по двум другим кластерам. Неудачей закончилась и вторая попытка согласования, а третью наметили на сентябрь 2026 года.
В связи с повышенным вниманием к переговорным процессам о вступлении Украины и Молдовы в ЕС, всё чаще встречаются словосочетания «переговорный кластер» и «критерии вступления», а эксперты и аналитики оценивают возможности претендентов на членство в ЕС эти критерии выполнить. Но найти список самих критериев и понять, что именно в них прописано, оказалось не так просто.
В рамках серии материалов «Фактчек Чайки» мы решили разобраться на примере Украины, как именно формируются критерии вступления в ЕС и что такое эти самые переговорные кластеры.
Существует «кодекс вступления в ЕС»?
Какого-то единого документа со всеми требованиями для кандидатов на вступление в Евросоюз не существует. Когда говорят, что Украина «выполнила критерии» или «готова открыть кластер», речь идёт о выполнении обязательств, прописанных в самых разных документах.
В правовой системе ЕС существует понятие acquis (произносится «аки́»), происходящее от французского словосочетания acquis communautaire (буквально — «достояние сообщества»). Под этим термином понимают всю совокупность обязательных правил, норм и судебной практики Европейского союза, которые должны принимать и выполнять все государства — члены ЕС.
Страна-кандидат не может выбирать, какие европейские нормы и принципы ей нравятся, а какие нет. Для того чтобы стать полноправным членом ЕС, вступающая в союз страна должна принять весь пакет этих правил и обеспечить его практическое применение к моменту вступления.
Соответствие страны-кандидата всем главным критериям оценивают по целому ряду норм и правил. Договор о Европейском союзе устанавливает юридическую основу и процедуру вступления. Заключения Европейского совета формулируют общие политические и экономические критерии. И наконец, переговорная рамка определяет, как общая методология применяется подстраивается под конкретную страну, превращая абстрактные критерии в конкретные и проверяемые задачи.
Базовая норма: Договор о Европейском союзе
Статья 49 Договора о Европейском союзе — это базовая юридическая норма о приёме новых членов ЕС. Она устанавливает, что заявление может подать любое европейское государство, которое уважает ценности, указанные в статье 2 договора, обязуется продвигать эти ценности и официально обращается с заявлением в Совет Европейского союза.
Вторую статью договора нелишне воспроизвести целиком: «Союз основан на ценностях уважения человеческого достоинства, свободы, демократии, равенства, верховенства права и соблюдения прав человека, включая права лиц, принадлежащих к меньшинствам. Эти ценности являются общими для государств-членов в обществе, где преобладают плюрализм, недискриминация, терпимость, справедливость, солидарность и равенство женщин и мужчин».
Подробнее о зафиксированных на бумаге целях и ценностях ЕС можно почитать в отдельной публикации «Чайки».
Решение о приёме нового члена союза принимается только единогласно Советом Европейского союза. Его должен одобрить Европейский парламент, а договор о присоединении должна ратифицировать каждая страна-участница. При решении вопроса о вступлении страны в ЕС должны учитываться критерии доступа (conditions of eligibility — критерии соответствия), согласованные Европейским советом.
Отдельно отметим, что из-за похожих названий часто путают два ключевых европейских органа: Европейский совет (European Council) и Совет Европейского союза (Council of the European Union).
Европейский совет — это высший политический орган Евросоюза, куда входят главы государств и правительств государств-членов ЕС. Совет ЕС, куда, в частности, подают заявление страны-кандидаты, — один из законодательных органов Евросоюза, где министры стран-участниц принимают решения от имени своих стран.
Копенгагенские и Мадридские критерии
Базовые требования к странам, стремящимся присоединиться к Евросоюзу, были сформулированы Европейским советом в июне 1993 года в Копенгагене. В итоговом документе «Копенгагенские критерии» вступления в ЕС звучат так: «Членство требует, чтобы страна-кандидат добилась стабильности институтов, гарантирующих демократию, верховенство права, права человека, а также уважение и защиту прав меньшинств; обладала функционирующей рыночной экономикой и была способна выдерживать конкурентное давление и действие рыночных сил внутри Союза».
Страна-кандидат также должна доказать, что способна выполнять не только политические, но и экономические обязательства члена ЕС. В частности, она должна иметь устойчивую экономику, эффективное управление и нормально работающие рынки, — товаров, услуг, финансов и труда.
Оговаривается, что, чтобы быть конкурентоспособной в ЕС, стране-кандидату необходимо достаточное количество образованных и квалифицированных кадров, а также развитая инфраструктура.
В документах ЕС, в том числе связанных с украинским переговорным процессом, упоминаются и так называемые «Мадридские критерии». Хотя в итоговом документе встречи Европейского совета в Мадриде от декабря 1995 года чёткого перечня критериев для стран-кандидатов нет. Однако есть одно важное требование: страна-кандидат должна не только формально принять нормы ЕС, но и продемонстрировать способность реально внедрять и применять их на практике.
Евросовет в Мадриде определил одной из важнейших задач при работе с претендентами на членство в ЕС создание условий «для постепенной и гармоничной интеграции этих государств, в частности, посредством развития рыночной экономики, адаптации их административных структур и создания стабильной экономической и валютной среды».
Документ Agenda 2000
В июле 1997 года Европейская комиссия опубликовала большой пакет документов, посвящённых предстоящему расширению ЕС. Один из них — «Повестка 2000: за более сильный и более широкий Союз» (Agenda 2000: for a stronger and wider Union), чаще называемый просто Agenda 2000.
В первой части документа речь шла о том, как должен измениться сам Европейский союз, чтобы принять новых членов. Вторая часть касалась непосредственно стран-кандидатов и подробно разъясняла, как будет проводиться проверка законодательства (скрининг), как организуются переговорные этапы, какие инструменты поддержки кандидата будут использоваться.
Самой известной частью этого документа стали индивидуальные заключения Комиссии (Opinions) по всем государствам-кандидатам. Каждое такое заключение представляло собой подробный анализ способности претендента на членство в Союзе на практике применять европейское законодательство и готовность его госаппарата.
С введением пакета Agenda 2000 Еврокомиссия начала оценивать не только законы, но и реальную работу государственных органов. Например, способна ли налоговая служба страны-кандидата администрировать налоги по правилам ЕС, действуют ли независимые органы по защите конкуренции, осуществляется ли на должном уровне ветеринарный и фитосанитарный контроль, хватает ли в стране судей и т.п.
Тридцать пять переговорных глав
Система из 35 переговорных глав для стран-кандидатов появилась в 2005 году, когда ЕС готовился к началу переговоров о вступлении с Хорватией и Турцией. До этого, в том числе и при «большом расширении» 2004 года, когда в Евросоюз вошла Латвия, переговоры велись по 31 главе.
С учётом накопленного опыта Евросоюз переработал тематическую структуру: некоторые главы разделили, некоторые, наоборот, объединили. Утверждённые главы охватывают практически все сферы жизни, которые страна-кандидат должна привести в соответствие с нормами ЕС перед вступлением: от правовых, финансовых, налоговых и таможенных вопросов до транспорта, внешней и внутренней политики.
Текущая методология переговоров
В феврале 2020 года Европейская комиссия опубликовала документ «Совершенствование процесса вступления: заслуживающая доверия перспектива членства в ЕС для Западных Балкан». В нём Еврокомиссия предложила обновить правила переговоров о вступлении в ЕС, объединив 33 из 35 переговорных глав в 6 тем (кластеров):
- Базовые реформы (Fundamentals)
- Внутренний рынок (Internal Market)
- Конкурентоспособность и инклюзивный рост (Competitiveness and Inclusive Growth)
- «Зелёная» повестка и устойчивая инфраструктура (Green Agenda and Sustainable Connectivity)
- Ресурсы, сельское хозяйство и политика сплочённости (Resources, Agriculture and Cohesion)
- Внешние связи (External Relations)
Две главы не вошли в кластеры: глава 34, посвящённая работе страны в органах ЕС после вступления, и глава 35 — для вопросов, не укладывающихся в общие рамки. Например, у Сербии именно через главу 35 идут переговоры о нормализации отношений с Косово, а для некоторых кандидатов эту главу и вовсе не открывают.
Хотя методологию 2020 года первоначально создавали для стран Западных Балкан, позднее ее применили для новых кандидатов, включая Украину и Молдову.
Скрининг, кластеры и закрытия глав
В официальных документах ЕС и публикация СМИ часто встречаются термины «скрининг», «открытие кластера», «закрытие глав». Скрининг — это официальная ревизия законодательства страны-кандидата на соответствие правовой системе ЕС. В отчёте по итогам скрининга Еврокомиссия указывает, готова ли страна к открытию кластера, какие проблемы были выявлены, какие реформы стране необходимы и можно ли переходить к следующему этапу.
Иногда Еврокомиссия приходит к выводу, что открывать переговоры рано, и выставляет предварительные условия (opening benchmarks). Это может быть принятие того или иного закона, создание независимого регулирующего органа, проведение реформы судебной или правоохранительной системы, принятие антикоррупционной стратегии и т.п.
Решение об открытии очередного кластера Совет ЕС принимает исключительно единогласно. Открытие кластера означает, что страна достаточно подготовлена, чтобы начать полноценные переговоры, а ЕС — регулярно проводить проверки выполнения обязательств.
Дальше начинается самый долгий процесс. Страна-кандидат принимает новые законы или изменяет существующие, реформирует суды, обучает чиновников и внедряет правила ЕС на практике. Комиссия постоянно оценивает прогресс.
Если европейские требования кандидатом выполнены, Европейская комиссия рекомендует закрыть соответствующую главу, но окончательное решение снова должен принять Совет ЕС — и опять единогласно.
Если упростить, весь путь выглядит так:
- Скрининг
- Выполнение предварительных условий
- Открытие кластера
- Переговоры
- Закрытие глав
- Подписание Договора о присоединении и его ратификация всеми государствами-членами и страной-кандидатом.
Индивидуальные критерии для Украины
28 февраля 2022 года Украина подала заявку на членство в ЕС, а уже в июне 2022 года Европейский совет предоставил ей статус кандидата. Переговорная рамка для Украины была одобрена Советом Европейского союза 21 июня 2024 года.
Этот документ определяет принципы, структуру и порядок ведения переговоров о вступлении Украины в ЕС, хотя и прямо говорит, что переговоры не гарантируют вступления и остаются процессом с открытым финалом. Скорость движения Украины к ЕС будет зависеть от выполнения ею требований к стране-кандидату и политических решений стран-членов ЕС.
В документе подчёркивалось, что Украине необходимо в полной мере провести реформы в сфере верховенства права и госуправления, укрепить демократические институты, а также выполнить ряд экономических условий. Особое внимание должно быть уделено судебной реформе, борьбе с коррупцией, а также защите прав национальных меньшинств.
В переговорной рамке отмечена важность поддержания добрососедских отношений с соседними государствами — членами Европейского союза. В связи с этим, например, большое внимание уделяется отношениям между Украиной и Польшей, которые несколько обострились в последнее время. Болезненная тема Волынской резни, которая способствует этому обострению, даже поднималась в проекте доклада Комитета Европарламента по иностранным делам в 2025 году.
Отдельно оговаривается, что в случае «серьёзного и устойчивого нарушения Украиной ценностей, на которых основан Европейский союз», Еврокомиссия может рекомендовать приостановить переговоры о вступлении страны в ЕС и выдвинуть условия для их возобновления.
Переговорная рамка предусматривает подготовку Украиной, прежде всего, дорожной карты по ключевым направлениям — главе 23 «Судебная система и основные права» и главе 24 «Правосудие, свобода и безопасность». Также Украина должна принять планы действий по защите прав национальных меньшинств, обеспечению функционирования демократических институтов и по реформе государственного управления.
Во всех этих планах Украина фиксирует конкретные обязательства и чёткий график их исполнения. В свою очередь ЕС будет проводить постоянный мониторинг реализации этих планов и регулярно обсуждать его на межправительственных конференциях на протяжении всего переговорного процесса. За хроникой этого процесса можно следить, например, на сайте Еврокомиссии.
Особое внимание будет уделяться прогрессу Украины в борьбе с коррупцией, включая результаты расследований и вынесения обвинительных приговоров. Кроме того, меры по противодействию коррупции должны быть включены во все соответствующие переговорные главы.
Но главная сложность процесса — политическая. Еврокомиссия проверяет техническое выполнение условий и даёт своё заключение об открытии очередного кластера, но окончательное решение принимает Совет ЕС. И здесь требуется единогласие всех 27 государств, входящих в Евросоюз.
Поэтому положительное заключение Комиссии о готовности страны к тому или иному кластеру может не привести к открытию нового переговорного этапа. Что мы и наблюдаем в случаях с «венгерскими блокировками».
То есть, даже техническое исполнение многочисленных критериев для страны-кандидата, перечисленных в различных документах, не даёт гарантий вхождения в Евросоюз, пока все члены ЕС не примут политические решения по новому кандидату. И скорость продвижения кандидата по этапам не всегда вытекает из объективных факторов соответствия требованиям Евросоюза. За рамками прописанных критериев остаётся место для политизации переговорного процесса.
